国家首提超龄劳动者权益保障，如何落实？

界面新闻记者 | 翟瑞民
界面新闻编辑 | 刘海川

随着人口老龄化程度加深，我国超过法定退休年龄仍然在正常工作的超龄劳动者群体越来越庞大，如何保障他们的劳动权益日益受到关注。

2024年9月13日，全国人大常委会表决通过关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定。其中明确提出，用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。

全国人大常委会还强调，各级人民政府应当积极应对人口老龄化，鼓励和支持劳动者就业创业，切实保障劳动者权益，协调推进养老托育等相关工作。

填补法律法规空白

所谓“超龄劳动者”，是指超过国家规定的法定退休年龄继续参与劳动并获取劳动收入的人，并不单指城镇退休职工，也包括超过法定劳动年龄仍在继续打工的农民工等群体。

人力资源和社会保障部副部长李忠9月13日在全国人大常委会办公厅新闻发布会上表示，对于超过法定退休年龄的劳动者，这是我国首次从法律层面对保障其基本权益提出要求，填补了现行劳动法律法规的空白。

“这对于所有超龄劳动者都是一个重大利好。”河南农业大学文法学院副教授、河南农业大学社会治理创新研究中心研究员谢娅婷对界面新闻表示，此前在超龄劳动者群体中，更多是大龄农民工的权益保障问题引发讨论，他们的劳动权益保障在现实就业中非常欠缺，法律和制度规定也是空白。全国人大决定发布后，针对超龄劳动者的权益保障机制将有望建立，最起码可以作为一个好的起点，促使各方面关注超龄劳动者面临的各种劳动权益保障问题。

2022年9月，第一财经梳理《中国2010年人口普查资料》和《中国人口普查年鉴-2020》发现，2020年，我国老年就业人口超过6600万人，占全部老年人口的四分之一左右。中国劳动关系学院法学院讲师李静则援引2021年《中国劳动统计年鉴》数据指出，全国就业人员中60岁以上人员占比达11.3%，在各年龄构成中排名第4位。

另一方面，超龄劳动者群体面临的劳动权益保护纠纷也日渐增多，成为我国劳动人事争议中的重要案件类型。最高人民法院民一庭二级高级法官张艳近期在《中国应用法学》2024年第3期撰文介绍，2018至2022年，涉超龄劳动者的劳动人事争议案件年均约5万件，自2020年起呈逐年上升趋势，在劳动人事争议中占比约为11%。

张艳指出，此类纠纷涉诉用人单位行业多集中于体力劳动行业，以制造业、批发零售业、住宿餐饮业等为主，纠纷集中于追索劳动报酬、确认劳动关系、工伤保险待遇。随着超龄劳动者规模扩大及法律意识的提升，未来会有越来越多纠纷进入诉讼程序，将导致更为严重的社会矛盾。

谢娅婷表示，实际调研中发现，对于农民工群体而言，他们遇到最多的问题即为劳动报酬纠纷。农民工在城市就业过程中签订劳动合同的意识比较薄弱，通常以口头协议来约定，签订合同的比例不高，以至于遇到问题诉诸法律的时候，不具备保障自己权利的基础条件。

另一方面，近几年建筑行业清退高龄农民工的做法曾引发争议。谢娅婷认为，这也属于超龄劳动者在就业市场面临的年龄歧视问题。用人单位往往不会立足于岗位本身的需求，而是基于健康、安全等因素考虑，希望招用更年轻的劳动者。在没有政策约束的背景下，用人单位会根据用工市场供需关系判断，不考虑岗位匹配度等现实情况，只是更“卷”地认为还可以招到更好更年轻的人员，这其实是一种无效竞争和恶意竞争的表现。

“不论是对于大龄农民工，还是其他的超龄劳动者，应该更多地尊重他们的劳动意愿，保障他们的就业机会，建立相应的劳动保障措施。”谢娅婷说。

劳动关系认定仍是难点

西南政法大学劳动与社会保障法教研室副主任熊晖对界面新闻表示，按照法律规定，劳动者达到退休年龄之后，工伤保险经办机构就不允许其再参加工伤保险，超龄劳动者此前在就业市场面临的最大困境是工伤赔偿问题，处理比较麻烦，由此引发的纠纷也比较多。不过，近年来随着各地政策调整，很多地方已允许超龄劳动者享受工伤保险待遇，用人单位从规避自身风险角度考虑，也愿意为超龄劳动者参保。

界面新闻注意到，目前多地已经发布超龄从业人员参加工伤保险的政策文件，尽管仍有一定限制条件，比如浙江省和四川省都规定，达到法定退休年龄且不超过65周岁的大龄劳动者等人员，可以参加工伤保险。

2023年12月，最高人民法院发布《关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》征求意见稿提出，达到法定退休年龄但是尚未享受基本养老保险待遇的劳动者为用人单位提供劳动，劳动者请求参照适用劳动法律法规处理劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动保护、职业危害防护以及工伤保险待遇等争议的，人民法院应予支持。

2024年6月，人力资源和社会保障部发布《关于强化支持举措助力银发经济发展壮大的通知》也提出，支持超过退休年龄劳动者再就业，引导用人单位依法保障超龄劳动者劳动报酬、休息休假、保险福利等权益。

熊晖指出，这次全国人大常委会决定提到超龄劳动者权益保障4个方面的问题，其实解决起来难度都不算太大，未来真正需要修改调整的是劳动法等法律中有关超龄劳动者劳动关系认定的规定。

他表示，“超龄劳动者和用人单位之间是否形成劳动关系，目前还不明确。过去一直认为退休后劳动合同就会被终止，再聘请也不会形成劳动关系，各项法律有很多这方面的规定，现在看来已不合时宜，需要进行修改。”“很多规定是不科学的，随着时代发展，法律本身也要作出适合这个时代的调整。”

超龄劳动者用工关系性质一直存在很大争议。一位不愿透露姓名的劳动保障领域研究专家对界面新闻表示，法律应该承认超龄劳动者的劳动关系，只要他们去用人单位参加劳动，体现劳动关系从属性，形成指挥管理的关系，就应该被认定为劳动者，应该享受劳动法律法规对一般劳动者各方面的保护。

但是，“要确认超龄劳动者的劳动关系，现实中确实难度比较大，争论在所难免。近年来，我国在劳动领域的立法或政策调整，包括对待新业态劳动者，只是强调加强劳动权益保障，都规避了是否属于劳动关系这一关键点。”上述专家表示。

该专家认为，全国人大常委会决定本身具有法律效力，可以确定未来超龄劳动者将可享受上述提到的4项劳动权益的保障，但是在别的方面能否加强保障仍然存在疑问，比如一般劳动者都会签订劳动合同，解除合同会有若干限制，而对于超龄劳动者能不能签合同，解除合同有什么限制，现在法律还没有明确。

有观点认为，随着超龄劳动者数量增加，我国劳动保障制度也应进行“适老化”改造。谢娅婷建议，可以尝试探索建立阶梯型、差异化的劳动权益保障体系，针对不同年龄段劳动者在不同劳动阶段的情况，或者需要保障的类型，包括劳动权益和福利等，提供针对性的制度保障，比如老年劳动者可能更注重健康方面的权益保障和福利政策，年轻劳动者可能更多希望获得养育子女、家庭假期方面的保障。

“延迟退休已经提了很长时间，但是政策是逐步完善的，尤其是我国人口老龄化已是大势所趋，不可避免。面对人口结构的变化，怎么从就业、社会保障等体系层面跟上人口变化的现实，后续政府应该会出台一系列相应的政策措施。”谢娅婷说。