法治面｜中国仅有16%的人口被全面无烟法规保护

界面新闻记者 | 张倩楠

界面新闻编辑 | 刘海川

“中国目前只有16%的人口被全面无烟法规保护。” 2024年8月28日，新探健康发展研究中心在《2023年中国控烟观察——民间视角》报告交流会中介绍。

报告指出，全球成人吸烟率从2007年的22.8%下降到2021年的17.0%，中国成人吸烟率从2010年的28.1%下降到2022年的24.1%。2016年，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，提出到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%。中国疾病预防控制中心控烟办公室原主任，新探健康发展研究中心副主任姜垣坦言，“按照这个下降速度，到2030年成人吸烟率下降到20%难度较大。”

在成人吸烟率下降速度不及预期的背后，是控烟立法进展缓慢。当前，我国尚无全国性的控烟法律法规，控烟法条散见于《未成年人保护法》《广告法》《慈善法》《基本医疗卫生与健康促进法》等法律中。2014年，原国家卫生计生委起草了《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》，并进入征求意见阶段。时至今日，《公共场所控制吸烟条例》仍未正式出台。

报告指出，2008到2021年间，全国一共有32个城市出台了专门的控烟相关法规，其中12个城市的控烟法规达到全面无烟，占全部城市八分之三。2021年后各地方的控烟法规多以文明行为条例或爱国卫生条例中部分条款出现。

中国政法大学法治政府研究院教授王青斌在交流会上介绍，据统计，近3年地方性法规，带“控烟”二字的地方性法规只有3部，分别是今年6月公布的《宿州市公共场所控制吸烟条例》、2023年12月公布的《珠海经济特区公共场所控制吸烟条例》、2022年10月公布的《成都市公共场所控制吸烟条例》。而以“控制吸烟”为核心词的规章只有两部，分别是《潍坊市控制吸烟管理办法》、《威海市控制吸烟管理办法》。

“立法有位阶，地方性法规和条例高于政府规章。行政规范性文件虽然在广义上属于立法，但位阶低于前两者。” 王青斌说，“我们发现近年来以规范性文件来规定控烟的地方比较多，有12个城市，包括随州、孝感、安康、乌兰察布等。规范性文件有一个弱点就是不能规定处罚，规定处罚则违反了立法法。所以从控烟的角度来讲，最正式的，最合理的做法其实就是制定法规，而不是规章，更不用说规范性文件。”

王青斌介绍，近两年专门的控烟立法的数量相比以往减少，但《爱国卫生条例》的数量确有稳定增长。2022年至今共有20个地方性法规《爱国卫生条例》包含控烟的内容，比如安徽芜湖，河北的沧州衡水、江西的新余、河北的邯郸、承德。然而唐山和长沙的《爱国卫生条例》中不包含控烟内容。在地方政府规章中，日喀则和阜阳的《爱国卫生管理办法》也有控烟内容。也就是说近年来控烟的立法并不是毫无进展。

然而，自从2020年通过的《重庆市公共场所控制吸烟条例》在吸烟区的规定进行“放水”后，很多地方控烟立法纷纷效仿。“全面无烟”的判断标准，参照世界卫生组织《烟草控制框架公约》第8条及其实施准则的规定，“禁烟场所应覆盖所有室内公共场所、室内工作场所以及公共交通工具”，如果以列举方式规定禁烟场所则至少覆善世界卫生组织推荐的8类场所（医疗卫生机构、中小学校、大学、政府公共设施、办公室、餐饮场所、酒吧等娱乐场所、公共交通工具）。“虽然控烟在立法上有进展，但是多地的立法并不符合‘全面无烟’，含有关于吸烟区或者是吸烟室的规定甚至成为普遍现象。”王青斌说。

“中国从2003年年底加入世界卫生组织烟草控制框架公约，到目前21年，在全国层面的公共场所控烟立法上没有太多的实质进展，这和我们作为大国对国际社会的承诺，以及我们的国际形象其实是不太吻合的。”王青斌说。

王青斌表示，从医保负担角度考虑，控烟立法也应加快进程。报告指出，2018年我国烟草相关疾病的经济负担总量为15214亿元，相当于同期GDP的1.7%，而同年烟草税收11556亿元。其中，直接经济负担为4492亿元，占总量的29.5%；间接经济负担为10722亿元，占总量的70.5%。我国烟草相关疾病的经济负担中，近八成发生在主要慢性非传染性疾病，如心脑血管疾病(34.1%)、恶性肿瘤(31.1%)和呼吸系统疾病(11.2%)。

“目前控烟工作有一个清晰的目标，应当推动全国层面的控烟立法的出台，无论是出台中华人民共和国控制吸烟条例，或是在爱卫条例中加一个专章，这两种路径在我看来都可以接受。” 王青斌说。同时，他也坦言，“对于国家层面的立法，立法成本较高，首先要进入立法计划。”