摘要：
... 推进新型城镇化又有新动作。近日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（下简称《计划》）。该计划提出实施新一轮农业转移人口市民化行动，潜力地区城镇化水平提升行动，现代化都市圈培育行动等多项重大行动。
这为未来一段时间的城镇化发展确立了总基调和路线图。其中所明确的一些新发展方向，对于各区域发展将产生重大影响，一些地方也将迎来新的发展机遇。
放开落户限制的新信号
《计划》提出了一系列要求和目标。其中，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，成为各方关注的焦点之一。
实际上，该要求是一种重申。过去几年，户籍松绑已呈加速推进之势，目前中小城市落户门槛基本取消，成都、东莞、合肥等一批大城市也进一步放开放宽了户籍迁移限制，并有多个省份实现了包括省会城市在内的全域零门槛落户。
但是，《计划》再次强调“全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件，完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策”，依然很有现实针对性。因为尽管超大特大城市的落户门槛整体已有明显降低，但其中不少还有一些硬性要求。随着新一轮户籍放松行动的开启，未来除了个别超大城市，落户门槛都有望趋于零门槛。
户籍门槛一直都是我国城镇化进程中的一个重要影响因素。因为城市公共服务配套是严格依据户籍人口来设定的，即便一些农村转移人口实际已成了城市常住人口，但他们并未获得应有的市民待遇。这一状况，不仅让城镇化的质量打了折扣，也不利于“充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力”。因此，此次《计划》明确，把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，是一个具有深远意义的新信号。
截至2023年底，我国常住人口城镇化率达到66.16%，《计划》明确未来几年要接近70%，这一目标实现并不难。但要注意的是，到2023年末，我国户籍人口城镇化率仅为48.3%，较常住人口城镇化率低了差不多18个百分点。也就是说，还有2亿多人虽然常住在城市，但未能享有相应的市民待遇。所以，未来的城镇化重点，就是一方面继续推进除个别超大特大城市外落户限制的松绑，另一方面则要“健全常住地提供基本公共服务制度，推动相关公共服务随人走”。
从世界各国的城镇化规律看，当城镇化率超过60%，速度就会有所放缓。而我国户籍城镇化率目前不到50%，显然还有巨大的挖潜空间。《计划》提出将推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，这代表的是城镇化的推进将进入一种以“存量化”为主的阶段，与过去主要推动农村人口向城镇转移的“增量化”阶段，有明显区别。相应的，这也对城市提出了新要求。比如，对常住人口市民待遇的公平保障程度，将越来越成为城市吸引力的重要影响因素。
当然，传统的“增量”空间依然存在。这次《计划》中专门提到，要对冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区实施城镇化水平提升行动。
这些地区，多属于经济欠发达区域，城镇化率也普遍低于全国平均水平。如广东全省常住人口城镇化率已达到75%，但粤西地区尚只有60%左右，不及全国平均水平。这里面的提升空间还很可观。
值得注意的是，明确提出对这些地方开展城镇化“攻坚”行动，还有另一层积极意义，那就是向社会传递出一个更明确的信号，欠发达地区要提高居民收入，改善民生，同样得主要通过城镇化、工业化来实现。正如《计划》》中所指出的：城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。 一个数据很有代表性：城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2.39倍。
可以预期，未来几年，这些地方的城镇化将有望加速推进。
现代化都市圈培育行动加快节奏
对城镇化率低且人口规模大的地区，实施城镇化水平提升行动，而对城镇化率较高且人口持续集聚的地区，《计划》则提出要实施现代化都市圈培育行动。如加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享。
过去几年，都市圈建设已在紧密推进。一个标志性进展就是，目前全国共批复了14个国家级都市圈规划。《计划》提出要实施现代化都市圈培育行动，说明着在此基础上，都市圈的发展还需要加快节奏。
其中，有几个具体行动很有指向性。比如，稳步推进都市圈轨道交通网络建设，探索中心城市轨道交通向周边城镇延伸，鼓励采用大站直达等停靠方式；推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”发展，实现“零距离”换乘和一体化服务。
这实际上是对建设“轨道上的都市圈”的一种再强调和再深入。它之所以显得特别受关注，是因为过去几年，受人口发展变化等因素，城市轨道交通建设的门槛越来越高。这一背景下，提出“探索中心城市轨道交通向周边城镇延伸”，更突显出都市圈的特殊地位。
再结合《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下简称《决定》）提出的“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制”，这或预示着在未来的城镇化发展格局中，超大特大城市及其所领衔的都市圈，将扮演更重要的角色，人口、产业和各类发展要素进一步向都市圈集中，将会更加明显。
根据国家发改委此前发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。这对应的实际是一个超大规模的人口、产业的集聚区、承载区。而重视培育这样的现代化都市圈，是对人口流动和城镇发展规律的一种积极顺应。因为城镇化发展本身有着集聚效应和规模效应，各种发展要素、资源的聚集，之于社会创新、产业发展和消费内需扩大，有着不可替代的价值。
当然，这种集聚并非单方面强调超大特大城市的扩张。《计划》提出要强化产业分工协作和推进公共服务共建共享，超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等非核心功能，要有序疏解过度集中的高等教育和优质医疗资源，推动跨城市医院检查结果互认等，都说明在辐射带动周边区域发展上，作为都市圈领头羊的超大特大城市要展现更多担当。
城镇化建设如何分类施策
中国幅员辽阔，每个区域的发展状况也具有复杂性，新型城镇化的推进，注定不可能只有一种模式。《计划》专门强调要坚持分类施策，统筹各地区资源环境承载能力、功能定位、城镇化发展水平和人口规模，因地制宜确定城镇化建设重点方向，积极稳妥、扎实推进，不搞齐步走、“一刀切”，形成各具特色的发展路径。
这方面，有两个代表性细节值得注意。一是明确要推动有条件省份培育发展省域副中心城市，有效分担省会城市非核心功能。
事实上，过去几年，全国已有十多个省份在推进建设省域副中心城市，涉及城市超过30座。背后的逻辑很简单，一些省份人口多，经济总量也较大，区域间的发展水平有明显差异，主要仅靠省会城市一个“中心”来引领发展，是远远不够的。特别是一些省份呈现出“一城独大”的局面，随着经济社会的进一步发展，相关弊端也在显现。那么，因地制宜地培育省域副中心城市，增强对各区域的发展带动作用，的确很有必要。
当然，发展副中心城市，并不是要建立在削弱传统中心城市的基础之上，而要根据现实情况，分区域内培育有影响力的多个次一级中心城市。这实际上与增强优势区域辐射带动能力的发展逻辑，是一致的。
第二个细节是，加快补齐县城基础设施和公共服务短板，促进农业转移人口就近城镇化，深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革。
在过去快速推进的城镇化浪潮中，县城由于在城镇体系中的层级不高，在基础设施和公共服务保障上往往缺乏足够话语权，这导致城市建设质量、发展空间和自主权、民生水平等都受到直接掣肘。
但实际上，一头连着城市、一头连着乡村的县城，是城乡融合发展的关键节点，对于实现农业转移人口的就近城镇化有着非常重要的作用。近年来，各个层级的政策中对县城的发展有了更多的重视。一个明确的信号是，“撤县设区”被按下了暂停键。这一次《计划》又再次强调加快补齐县城基础设施和公共服务短板，有望让一些县城迎来新的春天。
不过，具体还是要分实际情况。2022年中办、国办印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，就将县城分为包括城市周边县城、专业功能县城、人口流失县城等五大类，并据此分别提出了不同的发展要求。此次《计划》也强调，要引导人口持续减少的县（市、区）转型发展，促进人口和公共服务资源适度集中。
此外，《计划》还提出要深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革（呼应《决定》中的相关要求）。这是因为，一些具备产业、人口基础的强镇，本身有自己的发展优势。如日前揭晓的“2024中国百强镇”名单中，排名第一的江苏昆山市玉山镇，2022年GDP就突破了1000亿，这甚至超过了中西部一些地级市的经济体量。
但现实中，一些特大镇，因为行政层级相对较低，经济社会管理权限往往与自身经济实力不匹配，由此就难免给经济社会发展拖后腿。因此，相应的改革必须跟上。像近年来已有个别特大镇升格为县级市的先例，未来这方面的探索或将更多。
总体上说，不论是推进农业转移人口市民化，还是培育现代都市圈，抑或是推进建设省域副中心城市、更好支持特大镇发展，背后都是对于发展规律的积极顺应。正如《计划》提出的——“遵循自然规律、经济规律特别是城市发展规律”。
海报设计：郁斐
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